首先，这时上海军政府来说面临的最大困难是自身的稳定。
“上海为各国通商中西荟萃之区，居民不下百数十万，加之近来内地各省避难迁来者，与日俱增。本军政府以目下上海银市败坏，已达极点，为维持商务保守和平起见，…以安市面。” 这时期，包括江苏在内，遭受连续灾荒，民困粮乏，加上商人的囤积居奇，物价更是飞涨；军事上的推进，不断地招兵筹饷，是军政府的财政更加困难。这种处境和困难，在南方革命党和立宪派中也带有普遍性，“时局风云，一变至此，中国转机即在于是。所虑者，各省虽皆宣告独立，然均属响应，实未能有统一机关。存亡绝续之交，必须组织临时政府，方得外交团之承认。倘旧政府已倾而新政府未立，其间迟至一月，必生外交上之危险。弟昨至北京，探询度支部存款，只余三、四十万。革军稍稍相持一、两月，不待交战，亦必亡矣。然弟观革军亦有缺点，兵非久练，其力仍不及北方，加以财政支绌，市面吃紧，再无转机，彼此均困”。
其次，上海军政府自身的行政地位也遭到质疑。
上海光复后，淞沪各地也相继光复，松江和吴淞两个军政分府也相继建立，钮永建出任松江军政分府都督，松江军政分府隶属于上海军政府，钮永建也作为沪军都督府参谋加入上海军政府的领导；而吴淞光复后，光复会领导人李燮和在任职宣言中强调，“本军政分府，本由武昌军政府分出，今承认武昌军政府为中华民国临时中央政府，兼承认苏州军政府为江苏全省军政府”，而且，“本分府专以筹备进行军务为主，所有上海地方民政外交等事，均归苏州军政府办理”。 上海从行政隶属上原是松江府的一个属县，而其要乘革命光复之势统摄江苏全省，这不仅受到革命党内部的否定，也更是遭到江苏各界的质询。
11月9日，唐文治、刘树森、雷奋、赵凤昌、庄蕴宽、杨廷栋、黄炎培、姚文枏、李联珪、龚杰、路文麓、杨思湛、沈恩孚等13人即联名上书沪军都督府，代表江苏教育、绅商各界，致函陈其美，对上海革命党的光复及上海军政府成立以来对上海的施政措施表示认可，但对与苏州苏军都督府并列的上海军政府，则强调，“因以上海为重镇，若夫其他行政事宜，尽可统全省为一致。今苏垣恢复后，各军队各属士民，公推程都督主持一切，诚足以副全省之望。文治等深知程都督热心国事，锐意改革，旧日各督抚，无可与之并立者。上海亦苏省之一部分，若行政亦经分立，殊与全省统一有碍”。 很显然，这份联名函强调上海（军政府）在江苏的从属地位，突出苏州（江苏都督府）及程德全的地位。
按照同盟会制订的《革命方略》，军政府及军政府都督主要职责也主要是管辖起义光复之地，革命党要么凭借革命党力量攻占南京，统一江苏，并进而北伐完成全国革命建立全国政权；要么必须联合所有倒向共和革命的其他政治力量一起完成推翻清王朝的统治在联合与妥协中建立新的政权，这是不以革命党的主观意志所决定的，武昌首义后的复杂形势实际起决定作用。
二、苏州苏军都督府及其对苏属各地的影响
在江苏，值得注意的是，在上海革命党起义光复的第二天，前清江苏巡抚即反正宣布光复，苏军都督府宣告成立，程德全自任都督。
程德全作为清朝江苏巡抚，早持立宪立场，武昌起义后，程德全迅速从赞成立宪转而主张共和，“八月，鄂乱，警耗至苏，抚臣程德全召统领刘之洁等议进止，之洁曰：‘时局转移视鄂胜败及他省响应与否；倘长江各省响应日多，苏居其间难独异，宜沉机观变，以俟时耳。’德全然之，态度殊从容”，[1]这赢得了江苏各界的赞同；江苏立宪派开明士绅中的代表人物也积极支持程德全酝酿苏州光复，“先是十四日苏州绅商得上海之信，以省城人民财产，以及全城商业，关系甚巨，当由民团绅董潘祖谦、商会总理尤先甲，往谒程抚宪，请其保全地方治安，免致生灵涂炭”；“又同日县自治所董江衡、孔昭晋……当晚进抚署，面呈一切”。[2]
程德全就任都督后，使用黄帝纪元发布军政府通令称，“苏省宣布独立，各属闻风归顺，兵不血刃，秩序安宁，业经通电在案。现值改革伊始，百端待理，各该府、州、县有抚民之责，关系重要，应仍照常办事，毋庸稍涉疑虑。嗣后一切文牍，均暂行径送都督府核办，仍借原印，俟刊刻后另再颁发。所有年号名称，应即反正，以归一律。一面迅速会同绅商各界，筹议组织民团，俾与军队联络声势，保卫治安。如有大帮匪徒乘机骚扰，妨害安宁，立即报告本都督府 ，当随时派拨兵队前往剿办。合行通饬，札到该县，立即遵照办理毋违”。
又以都督名义告示，“照得私藏军火，军法应干斩决；苏省独立告成，防范尤宜严密；谕尔城厢居民，各自互相查察；现已悬有重赏，以待出首告发；倘敢扶同徇隐，查出同干重律”。[3]
显然，与革命党人陈其美就任上海都督后革命推进策略不一样，宣布独立后的都督程德全首先强调的是保境安民，维护稳定。独立数日后，又发告示强调，“江苏宣布独立，组织都督府，原为保全合省人民之性命财产起见。数日来，居民安堵，群情怀忻，足见倾向共和政治，万众一心。”[4]
这样的主张，则赢得苏人更多的支持。由前述，苏军都督府成立后得到了包括革命党人吴淞李燮和以及唐文治等绅商各界的联名支持。苏州光复的第二天，“苏松常镇太五属代表，谒见程都督，述十五日在沪开会之意，众情推戴。程都督接见甚为和蔼，谓现既担此重大之责任，处有进无退之势；且与全省士民共负保卫治安之责，誓与江苏共同生死云云。各代表亦以都督首先赞成之议，使地方人民无丝毫之损失，亦愿同心一德，共济艰难，并互商保卫乡土之策，乃兴辞而退”。 而且，程德全再檄“苏松常镇太五属”各地，“通电各属，令其即日反正，故苏松常太五属，相继光复”。[5]这种说法虽不无夸张，程德全作为清朝江苏巡抚，封疆大吏能转向共和，宣布独立，支持革命，其影响力也可见一斑。
程德全也利用其前江苏巡抚的“身份”，强调苏军都督府仍是江苏省权机关，各府、州、县应“照常办事”，除“所有年号名称，应即反正，以归一律”外，“一切文牍，均暂行径送都督府核办，仍借原印，俟刊刻后另再颁发”。程德全在光复后，也随即组织成立了苏军都督府的职能机构，除程德全就任苏军都督外，都督以下机构分分四部：
一、民政部，张謇任部长；二、财政部，应德闳任部长；三、交涉部，伍廷芳任部长；四、司法部，郑言任部长。并由苏军全体将校在留园开会，公举顾忠琛为参谋厅长。数日后，改部为司。
留园
程德全主导的苏州光复和苏军都督府的建立，作为清政府的封疆大吏和省级政权倒戈，有力地推动全国独立光复的形势；
苏军都督府成立伊始，借用旧有政权体系，号令全省，并采取措施实际控制原江苏巡抚所直辖之苏属各地，是与上海革命党以“革命统一”江苏相重叠的又一途径，而且事实上两者都对江苏各地特别是原苏属各地发号施令，矛盾纷起。
两者比较，上海革命党推进的“革命统一”进程更为积极，陈其美联络策动无锡、镇江等地光复，并利用掌控江南制造局的优势，为苏属各地民团、商团等提供枪械弹药维持地方治安稳定，特别是不断推进攻取南京的策略，与苏属各地建立了比较密切的联系；而程德全苏军政府虽没有采取更多积极的措施，推动全省其他各地的独立光复，但其管辖影响了相继光复后苏属各地的稳定，得到苏属各地士绅的赞同，也为全省政权建立提供了条件。
[1] 尚秉和：《辛壬春秋》（江苏），中国书店1985年影印版。
[2] 郭孝成：《江苏光复纪事》，《辛亥革命》（七），上海人民出版社2000年版，第6页。
[3] 《中华民国苏军都督府通令》，扬州师院历史系编《辛亥革命江苏地区史料》，江苏人出版社1961年版，第62页。
[4] 郭孝成：《江苏光复纪事》，《辛亥革命》（七），上海人民出版社2000年版，第7页。
