盐是人们日常生活的必需品。在我国古代，盐税收入是国家除田赋外的又一大财政支柱，因而盐务备受历代政府重视，盐的产、运、销各环节均受政府的严格控制。清代共有十一大产盐区：长芦、奉天、山东、两淮、浙江、福建、广东、四川、云南、河东、陕甘等。而其中以“两淮鹾务，甲于天下。”[王定安总纂，魏光焘等改修：《两淮盐法志》，光绪三十一年刊于金陵。卷五十八。]一般情况下，只要“举两淮”则“天下可知也”。[周庆云编纂：《盐法通志》，上海文明书局，1915年。卷九十四。]两淮产盐区的产销量及行销范围均居全国之冠。“天下盐课，两淮独居其半”。[周庆云编纂：《盐法通志》，上海文明书局，1915年。卷九十五。]已是人所共知的事实。但是，自清朝中叶以后，由于盐政积弊、海岸东移等因素的影响，两淮盐区已逐渐失去其昔日的辉煌，虽经陶澍、陆建瀛、曾国藩、李鸿章等人的着力整顿，也未能挽回两淮盐产整体衰落的命运。
（一）两淮盐产重心的北移
两淮盐区，以淮河而分南北。“清初沿明旧制，两淮设场三十”。[张茂烔等编纂：《清盐法志》，盐务署，1920年。卷一百。]后来几经裁并，还有23场，至清末仅存18场，淮北有济南场、中正场、板浦场和临兴场（即青口场）等4场；淮南有金沙、吕四、余东、余西、掘港、丰利、石港、角斜、栟茶、庙湾、刘庄、新兴、伍佑和富安等14场。
按清朝盐制，淮北之盐仅行销于皖北、豫南，而淮南之盐则行销于湘、鄂、西（江西）、皖，即所谓“扬子四岸”及外江内河等食岸（即靠近场灶，盐课较轻的销区）。当时淮南销岸既较淮北为广，故其产量亦较淮北为多，据清顺治二年规定，淮南销盐1181237引，淮北销盐229123引（注：当时每引200斤）。乾隆九年规定，淮南销盐1529339引，淮北销盐296982引，淮南与淮北的盐产量大约是5：1。[胡焕庸：《两淮水利盐垦实录》，钟山书局，1934年。第139-140页。]可是到了清朝末年，情况发生了变化，出现北盛而南衰的局面，淮南“石港、刘庄等场产盐既少，金沙场且不出盐”。[赵尔巽等撰：《清史稿》第十三册，中华书局，1976年。第3637页。]故淮南盐场，有名无实者甚多。实际自道光以后，便常有借买北盐接济南销之事，至“光绪三十四年（1908年）始有在淮北苇荡左营铺设官圩之事，嗣有商人同德昌承领官办续铺新圩四圩，并自行添铺六圩。宣统三年（1911年），又有场运商人公济禀请铺圩二十条，作为济南之用”，“此济南筹议设场之缘起也。”[张茂烔等编纂：《清盐法志》，盐务署，1920年。卷一百。]从此，淮北盐产量超过淮南。淮南盐产之所以昔盛而今衰，其原因主要有三个方面：
首先，淮南海势东迁，卤气淡薄。淮南煎盐取卤用灰晒（即摊灰淋卤），不象淮北晒盐直接取海水，自清朝中叶以后，淮南淤沙日涨，海势东迁，潮汐不至，土卤日淡产量因以日减，“昔日范公堤一带潮丰卤足之区，今则距海已遥，亭荒卤淡，场商因循自误，或因租产而痛痒无关，或系自垣而资本不足，听其荒废，移筅无多，且灶舍坑池卤锅煎钅敝 布置无法，窳败不完。”[周庆云编纂：《盐法通志》，上海文明书局，1915年。卷三十七。]
其次，淮南制盐用草煎，故成本重，淮北制盐用日晒，故成本轻。“盐贵以淮南为最，贱以淮北为最。”[曹从坡、杨桐主编：《张謇全集》第二卷，江苏古籍出版社，1994年。第132页。]因淮南之盐系用草煎，旧制按亭配荡，蓄草供煎，私垦售炊，均干例禁，但是日久法疏，民间私垦现象日益严重，甚或“展转割售，嗣续分承”，“此有荡而无亭，彼有亭而无荡，尽有卤气极厚之亭，无草竟成荒产，亦有产草极丰之荡，有草不愿供煎，亭荡两不相资，草价遂致昂贵。且烧窑烧锅日增月盛，藉口于设立民境，实为害于盐务非轻。” [周庆云编纂：《盐法通志》，上海文明书局，1915年。卷三十七。]淮南制盐成本因而比以前更重。淮北与淮南的制盐工本，“大率一与五六，一与十一二之比例”。[曹从坡、杨桐主编：《张謇全集》第二卷，江苏古籍出版社，1994年。第133页。]
第三，淮南废灶兴垦现象日益严重。淮南煎盐，晒灰烧煎，均须用草，故每灶一亭，其蓄草供煎之地，须数百亩，如果将这些地废煎改垦，其收获将十百倍于盐产收入。加之海势东迁，卤淡产薄，荡草价高，本重利微，灶民得不偿失，不得不私垦种植，以维持生计。“范堤以内之灶地，既已悉数开垦，即在范堤以外，亦皆垦地渐多，灶地日狭。”[胡焕庸：《两淮水利盐垦实录》，钟山书局，1934年。第140页。]因此淮南垦务日益兴盛，盐产日益减少。
（二）淮南盐垦事业的发展
1、通海垦牧公司的建立
淮南盐产的日渐衰落，使淮南盐区仅靠传统的单一的盐业产业结构，已不能满足广大灶民的生活需要，灶民生计大受影响，煎丁为养家活口，不顾盐官之严禁，便私自废灶兴垦，使得私垦现象相继发生于盐田之上。但是，历代相沿已久的煎盐习惯和盐法的规定迫使煎丁不可能大规模的开垦。当时，张謇目睹此状，认为非公然开垦盐田以培植棉花，则不足以救民生。在与盐官屡次交涉以后，遂于1901年（清光绪二十七年）“奏请就通州吕四场境之荒废荡滩，集资开垦，奉准之后，即成立垦牧公司”，[胡焕庸：《两淮水利盐垦实录》，钟山书局，1934年。第185页。]即通海垦牧公司。
张謇自创办大生纱厂之后，经常出差到上海，发现上海拉洋车及推小车的人，百分之九十是海门或崇明人。他曾调查过他们的生活，都很困苦，了解他们到上海谋生的原因，即是无田可种，迫于无奈。他还留心其他劳动苦力，又发现盐城、阜宁、淮安等县的乡民，多半在上海充当轮船码头装卸货物之杠棒苦力，其生活状况，比洋车夫还恶劣。此外，在与山东帮的竞争中，常有聚众斗殴情事发生。当时张謇就想，通州范公堤外之海滨，直到阜宁县境，南北延长六百华里，可垦之荒田，至少在一千万亩以上。
1900年(清光绪二十六年)，张謇与汤寿潜、李审之、郑孝胥、罗振玉等人，拟订了一个章程，将创办垦牧公司的宗旨、要求开垦的界址、集股及处理地权纠纷的办法呈报两江总督。1901年(清光绪二十七年)正月获准，从而取得了开垦权。同年五月，通海垦牧公司正式成立。
《通海垦牧公司集股章程启》明确提出，创办通海垦牧公司：“一务使旷土生财，齐民扩业；一为国家增岁入之资，收本富之利；一储通海小学堂、农学堂经费；一务使公司获最优之利，庶他州县易于兴起。”[曹从坡、杨桐主编：《张謇全集》第三卷，江苏古籍出版社，1994年。第212-213页。]
据刘厚生回忆，张謇后来在谈到创办通海垦牧公司的思想根源时，进一步说明：“我们儒家有一句扼要而不可动摇的名言‘天地之大德曰生’，这句话的解释，就是说一切政治及学问最低的期望要使得大多数的老百姓，都能得到最低水平线上的生活。”张謇当初办纱厂，以大生两字命名，就是“天地之大德曰生”的涵义。“而现在要扩充盐垦，亦不离此宗旨。换句话说，没有饭吃的人，要他有饭吃，生活困苦的，使他能够逐渐提高”。[刘厚生著：《张謇传记》，上海书店，1985年。第251－252页。]
由此可以看出张謇创办通海垦牧公司，就是要在淮南盐区发展农业生产，增加社会财富，解决沿海人民的生计，使他们逐步过上好日子。
