法官（审判人员）制度的改革，是清末审判制度改革的重要内容。清末审判制度改革以前，清朝的审判由行政官员兼理，也就是清朝不存在专职的审判人员。审判制度改革伊始，专职审判官--法官（最初称推事）的设立也提上仪事日程。1909年，法部着手拟定法官选用方法，后议定效仿西方国家采用考试的方法择优录取。但以下职位例外，既“大理院正卿少卿为特简官（中央任命），总检察厅厅丞、大理院推丞、高等审判厅厅丞、高等检察长、京师地方审判厅厅丞为请简官（大理院报中央直接任命），各地方审判厅厅长、检察厅厅长及各推事检察官为奏补官”[ 《清朝续文献通考》第8851页 浙江古籍出版社2000年版 下略。]。 除此之外，所有法官必须依法律条文规定从考试中择优录取。
1910年初，法部颁行《法官考试任用暂行章程》，该章程规定：“法官（推事）必须经两次考试后方可正式任用。第一次考试合格后实习两年，再经第二次考试合格者方准正式任用为法官”[ 《清朝续文献通考》第8855页。]。后法部又制定《法官考试任用施行细则》，该细则详细规定了参加第一次考试应该具备的资格：1、在法政学堂三年以上领有毕业文凭；2、副拔选贡以上出身者；旧充刑名、幕友，确实品端学裕者；4、20—60岁。以下人员禁止报考：1、剥夺公权（职）的官吏；2、曾经判三年徒刑或监禁者[ 《清朝续文献通考》第9946页。]。这些标准的设立，大大提高了法官的素质。
（3）审判原则的改革
清末审判制度的改革还体现在新的审判原则的确立。
一是刑民分立的原则。中国封建社会的审判制度是一个诸法合体、民刑不分的法律体系。清朝也是如此。1908年，修订法律馆开始将刑法和民法分别修订。1910年，《大清新刑律》也修改完毕。这为得审判的民刑分立提供了前提。《法院编制法》虽未明确规定刑民分立，但其内容已是刑民分立。1910年《大清刑事民事诉讼法草案》则明确把刑民诉讼分为两部分。《各级审判厅试办章程》更规定：凡因诉讼而审理之曲直者为民事案件。凡因诉讼而定罪之有无者为刑事案件。这项规定把握了民、刑案件的不同特征，做到适用不同诉讼法律的原则。
二是民事审判当事人诉讼地位平等原则。在封建时代，从来就没有人与人之间平等的观念。有的是贵贱有别，等级森严的司法特权和不平等。随着商品经济的发展和法律的改革，清末制定了民法草案。商品经济要求买卖双方在商品交换中地位平等，民事法律也规定当事人的权利义务平等。清末法律第一次确认了民事活动中契约双方地位平等，奴婢也不再视为物。清末清政府还颁布了《宗室觉罗诉讼章程》，该章程规定过去享有司法特权的“宗室”在民事诉讼中，审判管辖、起诉、被诉等审理过程中都不再享有特权，而与汉人“一体同科”[ 《清朝续文献通考》第8852页。]而且，满州宗室犯罪，也必须象汉人一样关进监狱。《大清刑事民事诉讼法草案》则对民事诉讼当事人地位平等作了具体规定。
三是关于法庭组成原则。清末法律改革中，第一次在法律上明确规定了法官审案的独任制、合议制及折衷制等形式。独任制即对情节轻微、案情不复杂的案件由一个法官审理并判决。《各级审判厅试办章程》规定：“城之献局（初级审判厅）审判事务，以单独一人审判官行之”[ 《清朝续文献通考》第9951页。] ，这一般用于审理笞杖罪和民事价值二百两银以下的轻微案件。《法院编制法》也规定：“初级审判厅为独任制”[ 《清朝续文献通考》第8850页。] ，对于由审判员集体组成合议庭进行集体审理的合议制，《各级审判厅试办章程》指出：“大理院、京师高等审判厅、城内外地方审判厅均为合议制，以数人审判官充之”[ 《清朝续文献通考》第8852页。] 。《法院编制法》规定：“地方审判厅的合议庭，由推事组成，大理院的合议庭，由推事五人组成，合议审判以庭长为审判长”[ 《清朝续文献通考》第8850页。] 。折衷制是兼采独任制与合议制的形式，如《法院编制法》规定：“地方审判厅采取折衷制，第一审以推事一人独任之，如案件繁杂，经当事人之请求，或依审判厅之职权，则以推事三人合议”[ 《清朝续文献通考》第8852页。]。
清末审判制度改革是中国审判制度史上的一次革命，它推动了中国审判制度近代化的启动，但是，清末改革后的各项审判制度未及实施，清王朝的统治便被倾覆。
3、江苏地区的审判制度改革
江苏是中国最富庶的省份之一，它有全国最大的工商业都会——上海，历史的名城陪都——南京。其中，上海是西方国家侵略中国的大本营，它有中国当时最大的租界，西方国家对中国的文化侵略在这里尤其得到体现。南京，也是西方国家侵略的重点之一，中国近代史上第一个不平等条约便是《南京条约》，南京也是帝国主义国家强迫中国较早开放的城市之一。中国到了19世纪末，江苏逐步成了帝国主义侵略中国的工业、商业、金融中心，同时又是中国民族资本主义企业的中心。[ 周新国《辛亥江苏光复》第1页 江苏文史资料编辑部出版发行1991年版 下略。]
因此，江苏地区是受西方法律制度和文化影响较早的地区。西方国家的审判制度对江苏地区的影响较之于全国其他地区最为明显。1863年9月，旧中国第一个实行中外会审的混合法庭——“洋泾滨北首理事衙门”在上海设立。虽然该法庭的主审官是中国官员，副审判官是英美官员，但由于审判地点在英国领事馆内，审判依据是租界当局制定的《巡捕房章程》，审判程序也是西方审判程序，因此，该法庭的审判制度均来源于西方。1865年，英国在上海租界设立高等法院，审理英国人在华一切刑、民事案件；同时，又在租界内设立上诉法庭，专门审理在中国各租界成为被告的英国人上诉案件。1868年，英美领事又与上海道共同颁发《上海洋泾滨设官会审章程》十条，正式确立了会审公廨权。这样，在中国领土上出现了“外人不受中国刑章，而华人反就外国之裁判”[ 《清史稿••刑法志三》第199页，中华书局1976年版。]的现象。西方国家在中国的领事裁判权践踏了中国的司法审判主权，但也把西方国家的审判制度展现给中国。江苏地区便是最早接触西方国家审判制度的地区。
清政府宣布开始实行新政后，江苏地区的清廷官员要求清廷进行审判制度改革的呼声走在全国前列。两江总督张人凤上奏折云：“各省应就地方情形分期设立高等审判厅、地方审判厅、初级审判厅，分别受理各项诉讼及上控案件”[ 《清末筹备立宪档案史料》第594页。] 在这篇奏折里，张人凤还上奏了具体“审判办法”。江苏巡抚也上奏“江苏以上海为个报馆所萃，苏藩司所属地，苏藩司所属地，密过上海”，旧有的审判制度使“笑柄之法布尤果多”[ 《宪政篇》，《东方杂志》1908年第4期。] 出国考察政治大臣戴鸿慈在奏折中也提出在全国设立“省裁判所、都裁判厅”，而“先设于江苏、浙江”[ 《清末筹备立宪档案史料》第380页。]
1907年，清廷颁布了由伍廷芳、沈家本等人起草的《各级审判厅试办章程》、《法院编制法》，并允准在直隶、东三省及江苏等风气开通之地率先实行审判改革，第一步是设立各级审判厅并在审判中实行律师制度和陪审制度。江苏巡抚陈夔龙接谕后，召集各司道会商，承认旧的审判制度确有弊端，但又认为司法改良以循序渐进为上策，最后决定以苏州、南京两个省城（苏州为江苏巡抚驻地，南京为两江总督驻地）和上海商埠先行试办审判厅，而缓办律师和陪审团两项。但陈夔龙在任时间较短，未及实施亦已离任。1909年2月，继任江苏巡抚陈启泰上台后，开始重新启动审判厅、检察厅的筹备工作。1909年6月，以江苏巡抚为核心的“苏省官会议厅”举行会议，讨论审判厅，检察厅筹建问题。这一次会议议定了江苏审判制度改革的轮廓，在报两江总督批准后实行。1909年第7期的《东方杂志》刊登了江苏审判制度改革的内容，主要有以下几方面：
甲、职制上问题之决议
根据这个决议，江苏省先设立审判筹备处，由“臬司为司法行政长官，凡属于审判厅所应筹办之事，皆由臬司为主任。宜于臬署设筹办处一所，选派精通法理人员，秉承臬司办理该处事宜，如考订各级审判厅之编制法及各项办事章程”。
其次，为适应新的审判制度的需要，决定在江苏省城苏州设立法学研究所，“为造就审判人才之基础”，还在“江宁设立审判厅研究所”。两所“课程以六个月为一学期，毕业后先饬往发审局劝审案件，实地练习，再秉侯饬藩学臬三司，分别注册，听候委派”。除此之外，在法政学堂“遴选法政学堂教员”，充高等审判厅，“法政学堂本科、预科毕业生”，充初等审判厅。将曾在法政学堂已毕业，名次较高之正佐人员及素在谳局讲求法律长于听断人员收为甲班，其曾在法政学堂毕业、名次较高之正佐人员及素未在谳局之正佐人员愿入司法研究所者收考为乙班，其本地禀增附贡各生愿学者收考为附班”，并延长学习期限至一年，遴选“法政学堂中明于外国法规亦兼通中律之教员”作为教授为之施教。同时规定学员受教过程中均须“在谳局帮审案件，增加历练”，毕业后即充作审判厅与检察厅正佐人员[ 《宪政篇》，《东方杂志》1909年第7期。]。
乙、厅属问题之决议
对于各级法院如何设置，江苏省的计划是：“拟先就苏州省城设高等审判厅一所，地方审判厅一所，初级审判厅三所，审理明刑各事”，“此外，上海、镇江各商埠均照章筹办地方审判厅一所，并初级审判厅一二所或曰三四所，专理审判事宜”。其他地区则随后分布设立。
丙、职官问题之决议
各审判厅的审判官的级别为：“初级审判厅推事视七品，地方审判厅推事视五品，普通推事视六品，应遵照办理”。
丁、审判问题之决议
这一点是审判制度改革的核心，也是从本质上区别于旧的审判制度的地方。
第一，规定“府县纯为行政之长官，凡属审判厅所似不能以府县兼之”，以实行审判独立的原则。第二，在各级审判厅实行“刑民分立”的审判权限划分。第三，“审判前取用评议制度，审判时取口头辩论及公开之制度，审判后采用确定判决制度”[ 《宪政篇》，《东方杂志》1909年第7期。]。该项决定确定了“合议制”、“辩论制度”、“公开审判制”。
