（一）清末江苏地方自治的背景
1、西方地方自治思想的传播
近代地方自治思想最先是由一批最早接触西方的知识分子引进中国的。早在十八世纪六七十年代，西方资产阶级在反对封建专制的过程中，就将地方自治作为参与国家政权的一项政治主张提了出来。随着鸦片战争后西方的政治、经济、军事侵略加剧，一些资产阶级的政治思想也开始在中国传播，这其中包括被西方资产阶级视为反对封建专制的重要法宝之一的地方自治思想。随着清政府外交的不断失败、内政的日益腐败和清末中国资产阶级实力的逐渐增强，地方自治这一能够扩大资产阶级政治参与的重要思想，在当时社会得到传播，并逐步被地方精英阶层所接受。
中世纪以后直军近代，西方资产阶级随着社会生产力的不断提高，社会经济实力的不断增强，进行了一系列的改革，特别是在完善资产阶级的宪政体制方面，取得了较大成效，实行地方自治就是其在这方面的重要举措之一。而此时的清政府虽然继承了历代遗存下来的完备的封建政治制度，但是，在西方的侵略、国内的社会动荡面前，却显得手足无措。因而，自鸦片战争始，封建统治集团内部的有识之士，就开始关注西方的政治发展。最早有关对西方议会和地方自治下的社会文明、经济繁荣的描述，以及与国内状况对比后的感受的记述，主要有《四洲志》、《海国图志》、《合省国说》、《瀛环志略》等，这些书籍都或多或少地对英美各国的地方政治制度进行了介绍。如《四洲志》中记述了美国的地方议会的状况“各部落自立小总领一人，管理部落之事，每部落之事，每部落一议事公所……即由本部落各择一人，自理其本部之事。小事各设条例，因地制宜，大事则必遵国中律例”。[ 林则徐：《四洲志》，华夏出版社，1992年版，第34页。]随着洋务运动兴起，中外交流加强，国人对西方的制度有了进一步地了解。例如，《乘槎笔记》对英国政治状况进行了记述，“英属各镇，皆公举一，人司地方公事，如古治郡然”，并以为“至一切政事，好处颇多”。[ 斌春：《乘槎笔记》，走向世界丛书，岳麓书社，1985年版，第118页。]诸如此类记述西方各国地方议会和自治制度的书籍，还有张德彝的《使英杂记》、沈敦和的《英吉利国志略》、徐建寅的《欧游杂录》等。不过这些记述仅止于对西方政制现状粗浅的描述，并未提出具体的改革主张。在此之后，冯桂芬在其名著《校邠庐抗议》中提出了地方分治和地方官“由公众决”的主张。这一主张为后来的资产阶级维新派所推崇，进而被他们揉进了各自的地方自治方案里。
1894年中日甲午战争爆发，这是中国早期现代化历程中的一大转折。战争之后，中华民族危机日甚一日，具有群体意义的民族觉醒因此开端。以康有为、梁启超为代表的资产阶级维新派鉴于中华帝国败于岛国日本的惨痛现实，认识到在器物层面进行的洋务自强运动不足以挽救危机日深的封建统治，岛国日本的强盛在于政治体制的变革。因而，他们认为要使清朝弱败的统治能够有所转机，唯一的出路，就是对清朝的专制政治进行革新。就此，他们提出建立君主立宪政体的方案，并力图将革新图治的希望寄托于地方政治改革。当时参与湖南新政的维新思想家如谭嗣同等，发表了较多的自治言论。特别是湖南新政的主持人之一黄遵宪，倡言民治，鼓动地方士绅“自治其身，自治其乡……，由一乡推之一县一府一省，以迄全国，可以成共和之邪治，臻地同之盛轨。”[ 赵尔巽等撰：《清史稿·列传》，中华书局，1976年版，第251页。]诸如此类的论说甚多。进入20世纪后，中国社会动荡加剧，阶级矛盾和民族矛盾也日益加深。新兴的资产阶级随着自身经济实力的增强，迫切要求政治的变革，提出了一系列改革主张。尤其是资产阶级改良派，他们倡导立宪，并把励精图治的希望寄托于地方政治变革。1900年，革命领袖孙中山也曾提出“各省立一自治政府”，设立省议会的政见书。著名绅商张謇则发表长达万言的《变法评议》，比较全面地阐述了自己的政治主张，即主张仿日本地方自治制度，其核心在于“设府州县议会”。并认为“国有兴革，何以使民不疑？国有征敛，何以使民不怨？兴革视民之俗，何以杜其疑而使之和？征征敛视民之力，何以平其怨而使之服？权衡枢纽，必在议会。”[ 《张季子九录·政闻录》，卷二，《民国丛书》，第三编，第96卷，1996年版。]其后，逃亡海外的梁启超作《新民说》，康有为作《公民自治篇》，都对地方自治问题作了精辟的论述。同时，留学海外的学生，特别是留日学生各同乡会出版了大量刊物，有些曾把地方自治作为创刊的宗旨，诸如《江苏》、《晋乘》、《豫报》、《夏声》等；也有一些刊载过不少宣传地方自治的文章，诸如《民报》、《浙江潮》、《四川》、《游学译编》等。此外，国内特别是上海，翻译出版了一些专门论述地方自治的著作，如1902年上海商务印书馆出版的日本石冢刚毅的《地方自治财政论》，野村清源的《普鲁士地方自治行政说》，以及其后的《地方自治纲要》、《地方自治制度》、《地方自治讲议》等。这些译书都是公开发行，而且还在《申报》等报刊上发布征订广告。由此可见，地方自治思想已经在社会中较为广泛传播，并为许多人所接受。
2、清政府的统治危机及其应对措施
第一次鸦片战争爆发后，清政府的统治开始进入了衰落期。紧随其后爆发的第二次鸦片战争以及为期长达十多年之久的太平天国运动，对清政府的统治产生了巨大的冲击。在这之后，中法战争、中日甲午战争、八国联军侵华战争与辛丑条约签订接踵而至，使清政府的统治出现严重危机。具体表现为：一是中央政府权威削弱，地方势力坐大。中国专制政体下的皇权，集行政、立法、司法诸权于一体，皇权是国家主权的核心。然而，外国资本主义的入侵，特别是一系不平等条约的签订，打破了这一权力结构。这些不平等条约中规定的诸如协定关税、治外法权、利益均沾，使得国家主权部分丧失和皇权逐步分解。此外，在镇压国内反抗，特别在镇压太平天国运动过程中，清政府在绿营废驰、镇压无力的情况下，不得不倚重于湘淮两军的力量，地方性军队乘势而起。之后，他们在完成镇压任务的同时，获取了清政府部分地方的统治权力，并逐步形成地方实力派。同时，清政府在内政外交的重大问题上，不得不倚重他们，这样造成中央政府权威削弱，地方势力坐大。二是近代民族运动发展，推动着社会革新和政治民主化。鸦片战争的爆发，促使中国社会开始发生变化，民族矛盾的凸现与激化，导致民族运动的发生发展。太平天国运动的爆发，是中国农民阶级通过推翻腐朽的清政府来应对民族危机的反应；洋务运动的爆发，是中国地主阶级先进分子通过求强求富来挽救本阶级的统治；甲午战后的戊戌维新运动，则是资产阶级改良派应对民族危机的反应；资产阶级革命派则通过发动革命来推翻专制统治，实现社会革新和政治民主。
因而，在外部侵略和内部运动的双重压力下，在封建王朝治乱兴衰的惯性机制支配下，此时清王朝面临着统治权威渐落、地方督抚权势日重、中央对地方控制力严重弱化的问题。因而，重新调整国家与社会的关系，特别是中央与地方的关系，加强中央对地方基层社会的控制，成为晚清政府巩固政权维系统治所迫切要解决的问题。因此清廷内部部分官僚提出了一些主张。出使法国大臣孙宝琦于1904年提出在各省城、府县设“公议堂”主张。[ 《出使法国大臣孙上政务处书》，《东方杂志》，第1卷，第7期。]刑部左侍郎沈家本也上书主张“参以各国地方自治之制，于地方设立乡社，凡地方当兴当革之事，一切任民自为，而官为之监督。仿日本府县议会之法，任民间公举有资望者，为社中董事，以辅地方官之所不及”。[ 《政务处奏议复刑部左侍郎沈条陈时事折》，《东方杂志》，第2卷，第12期。]1906年清廷派出的考察外国政治的五大臣，对西方自治制度颇为倾慕，在回国的奏报中对英法的地方自治情形进行描述，并建议政府以日本为模范，“布地方自治之制”。[ 《出使各国大臣奏请布立宪折》，《东方杂志》，第2卷，第7期。]在以上众多因素作用之下，清廷于1906年开始，将实施地方自治作为议题。次年，逐步在京师等地进行试办。到1909年1月《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》的颁布，全面推开了地方自治。
3、江苏新的经济与阶级力量的出现与增长
江苏地处东南，既有运河、长江交通、又得临海之利，一直以来都是中国经济较为发达的地区。特别是近代以来，紧随上海之后，镇江、苏州、吴淞、南京先后开埠通商，西方资本主义经济，通过这些通商口岸渗透了进来。这一方面加速了这些地区经济的半殖民地化，另一方面也刺激了这些地区工农业和商业的发展。在其辐射之下，苏南地区以及苏北的部分地区都在不同程度上受到了西方资本主义的影响。加之，江苏省棉丝产量向来丰富，手工纺织业发达，这些优势条件直接为近代轻工业的进一步发展创造了条件。苏南的丝织业发展水平较高，此时以苏南为代表的江苏丝织业一直居全国的第一位，[ 王树槐《中国现代化的区域研究——江苏省，1860-1916》，中央研究院近代史研究所专刊，第100页。]而苏北的棉花种植业和棉纺织业开始发展起来。特别是以张謇为代表的一部分人，在通州、海州地区开展垦植棉桑的活动，进一步促进这些地区棉花种植业和蚕桑丝织业的发展。随后张謇等人开办的纺织工业，成为苏北地区近代工业化开始启动的标志。这些近代种植业和纺织业的出现与发展，标志着当时的江苏社会经济发展开始逐步近代化。
在近代经济发展的基础上，江苏局部地区的地方精英阶层（以绅商为主）因其经济地位的不断巩固、社会地位的不断提高，随之而来的近代化的社会政治活动也逐渐萌发。他们在各自经常活动的领域，通过局部联合的形式，积极开展具有近代意义的社会活动。通过成立商会、农会等形式，他们在各自活动的社会领域进行局部地自我管理。
江苏部分地区的商会最早产生于张之洞督理两江之时，在奏得清廷准许之下，江宁、苏州、上海先后设立了商会的前身—商务局。1896年张謇在通海等地议设商会，到了1898年上海商务总会的成立，标志着江苏地区商会发展的真正开端。而商会的活动较为频繁地展开，则始于1903年清政府设立商部、颁布《商律》之后。《商律》的颁布标志着清政府工商政策开始由“重本抑末（即重农抑商）”向“通商惠工”、“提挈工商”转变。在这之后，清廷还颁布了一系列有关商事的法律条规，诸如，1904年初颁布的《奏定商会简明章程》、《商人通例》以及其后的《公司律》等法律条例。上述变化对当时的民间工商业的发展起到了很好的鼓动刺激作用，同时也促进了士绅力量的进一步发展壮大，他们开始积极谋求政治联合，进行局部自我管理。随后，各种具有政治性质的团体的设立，就是他们对政治积极诉求的最好明证。随着江苏商会在大部分地区逐步成立，其在全国的影响也不断扩大，例如，全国总商会就是在江苏商会领袖们倡议之下设立的。江苏地方自治就是在这样的背景下开始的。
（二）清末江苏地方自治的萌动
1、萌动期江苏地方自治的尝试
江苏地方自治的萌动是从商会活动开始的，商会势力的壮大是地方自治团体组织设立的前提条件。江苏地区自治团体组织的设立多半是由商会参与的；或是在其影响之下，由绅商共同设立的；或是有少数地方官员督导推行的。总之，在1908年清政府正式出台地方自治政策之前，江苏的大部分地方都有较多自治团体组织设立。据统计，1908年以前，全国范围内成立的自治会约有五、六十个。[ 沈怀玉：《清末地方自治之萌芽(1898-1908)》，《中央研究院近代史所集刊》，第9期，第317页。]又有统计显示，以筹办或试办地方自治而出现的组织团体和机构约有六十余个（各省奉旨设立的自治总局不计）。[ 马小泉：《地方自治：晚清新式绅商的公民意识与政治参与》，河南大学出版社，第145页。]就江苏地区而言，笔者所收集到的资料表明，在此期间设立的自治组织即多达二十多个，这些组织机构分布地点、名称、成立时间、主持人，表一可资说明。
表一：1908年以前具有地方自治性质之机构表
（本表征用资料：《东方杂志》第3—5卷；《政治官报》光绪三十三年至三十四年各期；张玉法：《清季的立宪团体》；郭廷以：《近代中国史事日志》；《辛亥革命江苏地区史料》；《嘉定县志》民国十九年；《宜荆县志》民国九年）
由表一可知，江苏地区地方自治组织最早出现的是1905年（即光绪三十一年）设立的上海城厢内外总工程局。随后的两年中，江苏地方自治组织开始逐渐增多。从地域分布进行横向比较来看，苏北和苏南分布的密度迥异。1908年以前苏北地区共成立了四个地方自治组织，而苏南地区成立了二十个之多。尽管笔者受资料限制，统计数量可能并不完备，但就现有资料可以推断，在1908年以前苏南地区的地方自治推行情况要胜于苏北地区。显然，这主要归因于苏南地区自治风气的传播盛于苏北地区，同时苏南绅商的势力也远较苏北强盛。再从时间推进的纵向来看，上海城厢内外总工程局是江苏地方自治萌动时期的开端，也是在上海的影响之下，江苏地区在随后的两三年里，逐步设立了不少自治组织。此外，当时社会舆论对地方自治积极鼓吹，也是这一时期自治组织设立较多的另一重要原因。舆论界认为，地方自治为立宪之基础，地方自治可以“养人民之政治思想，炼人民之政治能力，以为立宪之准备”。[ 攻法子：《敬告我乡人》，《浙江潮》，第2期。]这种认识不仅在社会舆论上得到广泛传播，而且在1906年清政府颁布的“仿行宪政”的上谕中，也承认“地方自治为立宪之根本” [ 《论立宪当以地方自治为基础》，《东方杂志》，第2卷，第12期。]并把地方自治视为预备立宪的重要内容之一。在这些舆论、政策影响之下，江苏地区的地方自治尝试开始在部分地方展开，这其中大多是由地方绅商开展的，只有江宁等少数几个地方，是由地方官员倡行试办的。这些尝试性的地方自治活动的内容主要有：1、筹办议事会、董事会，试办自治；2、研究、促进地方自治；3、公决自治会章，选举职员，养成组织人才；4、进行一些具体的地方公益活动等。[ 马小泉：《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》，河南大学出版社，第216—217页。]从江苏部分地区地方自治组织的构成、组织程序以及所进行的实际活动方面来看，以上海绅商所推行的地方自治活动最为典型。
