（2）清末江苏地方自治的推行，使传统的社会结构进一步分化，社会流动进一步增强。
清末江苏地方自治的推行，对当时江苏社会造成的影响还表现在使传统社会结构进一步分化，社会流动进一步增强。传统社会与现代社会的主要区别，在于前者是一封闭型的社会，社会成员基本固定，很少流动；后者则是开放型的社会，社会成员不仅可以互相流动，而且具有较多的流动渠道。[ 马小泉：《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》，河南大学出版社，2001年版，第198页。]在中国数千年的历史中，社会的阶层结构都以士、农、工、商为基本成分，而且这种构成几乎长期僵固不变，其中可以流动的阶层仅有士绅阶层，他们往往通过科举仕途作有限的流动，这种状况在江苏社会亦然。而到了清朝后期，特别是19世纪20世纪初，这种延续已久的“四民”阶层结构已经初步解体，士、农、工、商的的界限也不如以往明显。这种表现在风气早开的江苏较为突出。首先，由于清末新政时期废除了科举取士制度，使原本士绅阶层的有限的流动方式堵塞了。这种变化对文化教育相对发达、士绅阶层庞大的江苏地区而言，影响就更大了。在这种形势之下，士绅阶层开始了积极寻找出路的活动，并开始出现分化；其次，江苏地方商人势力较全国大多地方为强大，特别是清末，因为社会分化的加剧，许多士绅阶层加入到商人的行列中来，使商人阶层的力量更为壮大、成份更为复杂，这部分人通过成立商会等组织形式，对本阶层力量进行重组，从而加强了该阶层力量的社会流动。
清末江苏地方自治的实施，给江苏士绅和商人阶层以新的流动渠道。在商业比较发达的城镇，如上海、苏州，士绅和商人共同主导着地方自治的实施，在实施过程中，他们涉足工商实业、新式教育、新闻出版以及各种社会事业，因而，开始了他们的自我社会角色的重新设计，自我生存发展位置的重新谋求。这种京戏化在江苏地方自治的整个过程中，是较为典型的，也是江苏地方自治对地方社会产生较大影响的表现之一。此外，在商业不发达的乡镇，如川沙等处，主导地方自治实施的主要力量，是地方士绅，他们通过成立自治公所，进行地方自治活动的实施。他们扮演了本应由县以下的行政管理机构所应扮演的角色。
因而，可以说，尽管江苏地方阶层社会分化的加剧、社会流动的加强的促进因素是多方面的，但清末清政时期江苏地方自治的推行无疑成为一个重要的积极因素。
（3）清末江苏地方自治的推行，使地方权力结构和政权功能发生了一定的变化。
清政府在筹办地方自治的过程中一再强调“以自治辅助官治”重要性。但在江苏地方自治过程中，工商资产阶级的积极参与，使得以往地主阶级一统天下的政治格局发生了变化。地方政权的性质和功能也开始发生变化。特别是在各级议事会、董事会成员的选举过程中，由于官吏、军人、巡警不得当选的规定，使得许多拥有经济实力和社会影响的工商界代表人物跻身于各级地方自治机关，掌握了地方自治实施和地方行政的领导权。如，清末上海地方自治过程中，尽管参与的人员成份较为复杂，既有退休官吏、教育界、慈善界人士和工商界资本家，但每一个时期掌握地方自治实施领导权的人员，都以工商业资产阶级为主，他们掌握着地方自治的实施，并握有部分地方行政权利。又如，苏州市民公社作为资产阶级基层自治组织，其领导权掌握在它的上级机构商会手中。尽管地方自治机构和地方政府都想对其加以控制，但这些尝试都以失败告终。
因而，可以说明，地方自治推行过程中，江苏地方政权在政权构成和政权属性都发生了一定的变化。工商业资产阶级介入到整个地方自治的过程中，一方面使传统的地主阶级一贯控制的地方政权发生松动，一定程度上，开始逐渐改变其封建阶级属性；另一方面通过下层地方自治的实施，填充了清政府对基层社会控制的真空，使清政府让渡出基层政权的部分权力，使得江苏地方政权结构和属性发生了一定的变化，同时也使资产阶级在政治参与方面得到实践。
2、江苏地方自治的历史局限
清末江苏地方自治的整个过程，特别是在清政府筹备实施阶段，更多的是在政府行政作用之下进行的，而非社会发展的自然演进。所以，由于社会历史发展条件的不成熟，而导致其实施过程和结果都必然存在历史局限。
（1）社会动员的不足和官府的严密控制，使得一些地方官绅得以把持自治机关，而使地方自治略失资产阶级民主政治的意义。
就清政府而言，它在将地方自治作为预备立宪的一个重要环节时，极力歪曲地方自治的原意，抽掉地方自治的民权内容，贬低地方议会的作用，缩小地方议会的权限，降低地方议会的地位，对西方的地方自治理论、地方自治制度加以歪曲改造。负责拟定《城镇乡地方自治章程》的宪政编查馆特地强调：“夫议院乃民权所在，然其所谓民权者，不过言之权而非行之权也”。[ 故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案资料》，下册，中华书局，1979年版，第669页。]到了江苏地方，清政府的这种影响依然存在。江苏地区在实施地方自治的过程中，除了上海、苏州等处的地方自治是由新式的开明绅商所控制的，其他许多工商业不发达的地方如苏属地区的部分和宁属地区的大部的地方自治都被旧式地方官绅所把持。例如，宁属地区的江宁、上元两县的地方自治实施主要就是由江宁总督发起，由地方官绅直接实施的。这种情况在江苏地区的许多地方都很普遍，此外，有些偏远地区的地方官绅还借地方自治之名，行增捐加税或鱼肉乡里之实。例如，宁属泰兴反对地方自治的事件等，就是因之而起的。
所以，江苏地方自治的实施面虽然较大，但许多地方的自治都是由地方官绅控制，因而这种意义的地方自治缺乏资产阶级民主政治的色彩。造成这种状况的主要原因有：一、在清政府的主导之下，地方自治中的许多民主民权的内容被大量的删减，因而使得江苏地方自治在社会动员中缺乏完整的民主内容：二、由于清政府对地方自治规定了严格的时限，再加上地方的冒进，使得江苏地方自治的社会动员很不充分，民众对地方自治的真谛缺乏了解； 三、《城镇乡地方自治选举章程》对选民身份的严格限定，使贫民和不识字者以及绝大多数妇女不能成为选民，这样就限制了参与民众的人数：三、由于江苏地方工商业的发展分布不均，而且大部分地方工商业发展较为落后，地方工商资产阶级的力量不够强大，所以这些地方的自治的多为地方官绅所控制。
（2）由于江苏地区社会经济发展的不平衡，导致江苏自治地区成效的不平衡。
从本文第二部分介绍的江苏地区地方自治的具体情况，可以看出，江苏地方自治的实施效果方面，各地方的差异是十分明显的。地方自治实施较快的地区，如上海、苏州、通州等地，其地方自治实施的效果不仅在江苏较为突出，而且在当时的中国，亦是地方自治的楷模；而自治步骤较慢的地区，特别是宁属地区的许多县乡，例如沛县、[《沛县志》，民国9年，卷一，第1页。]阜宁[《阜宁县志》，民国22年，卷首，第9页。]等县的自治机构到了辛亥革命爆发时还没有建立，因而可见地区的差异之大。
出现上述状况的主要原因是由于江苏地区的社会经济发展的不平衡。这种不平衡，主要表现在工商业发展状况的地区差异大，还表现在地方民众的社会文化的差异。正如亨廷顿等人研究的那样：“在低收入、受教育程度低的阶层中，只有较小一部分人对政治感兴趣，把政治看做他们自身利益有关的事情，或感到自己能够对地方或全国当局施加影响。”[ [美]塞缪尔.亨廷顿：《难以抉择》，中译本，华夏出版社，第127页。]这些在社会经济和文化教育上的差距，直接导致了江苏地方自治在实施过程和效果上的巨大差异。经济发展状况好的地区的地方自治大多开展得有声有色，而且具有较浓的资产阶级民主色彩。而经济状况不好的地区，要么地方自治开展的速度缓慢，要么所开展的地方自治仅仅是一些地方官绅对地方事务管理的加强，基本没有资产阶级民主政治的色彩。
（3）江苏地方自治实施过程中存在冒进倾向
地方自治的顺利实施是需要一系列客观条件作为先决条件的。概而言之可归为以下几个方面的内容：一、交通和通讯的发展，各种资讯传播和普及使中国的基层民众具备了参与政治的条件；二、教育的发展提高了公众对政治的判断和认知的能力；三、个人财富的增长，使民众具备了政治参与的物质基础；四、经济的发展中社会分层、生活方式发生了变化，引发了不同的政治要求；五、人口流动和分布变化对地方自治产生了一定的要求。对照上述几个方面内容来看，江苏地区除了少数几个工商业较为发达的地方，诸如上海、苏州等处，已初具上述几个条件外，而在其它地方这些条件都不具备。事实也证明，在上海县城厢和苏州城厢所实施的地方自治，其效果是显著的。
但是，对于辖有十余个府州的江苏全省而言，则多半未具备地方自治全面快速实施的必要条件。特别是对于各方面条件相对较落后的宁属地区而言，根本还未具备顺利实施地方自治的条件。但是，事实上，在江苏筹办地方自治过程中，几乎全省的所有地区都启动了地方自治的实施。而且，大多数地方在较短的时间内，完成了部分自治的内容，诸如成立了地方自治机构、进行地方选举以及成立董、议事会等。对照上面提到的地方自治顺利实施的必要条件，这些地方则都未完全具备。
江苏地区大部分地方自治是在由上而下的行政命令下，迅速推行的，而非社会发展的自然演进。所以，在这个过程中，许多地方的地方自治不免徒具形式，而且许多地方还出现了偏差，诸如宁属的泰兴、苏属的川沙等地的一些地方自治机关，为兴办学校等地方公益事业而加捐抽税，激起民众反抗，并出现群众性捣毁学校和自治机关的恶性事件。这就从一个方面反映这些地方的民众还缺乏民主自治的能力和必备的文化素养，也即未具备实施地方自治的条件。因而当时也曾有人呼吁清政府缓行地方自治：“朝廷为恤民而办地方自治，为地方自治而筹款，其意非不善也。今情见势细，不惟无以恤民，而反以累民。”[ 李文治编：《中国近代农业史资料》，第1辑，三联书店，1957年版，第323页。]因而可以说，清末筹办地方自治时期，江苏地区大多地区是在政府命令下实施的地方自治，而且在实施过程中，地方自治的实施者许多都忽视了地方自治所需必备条件，以及对地方自治过程中可能出现的困难缺乏预见，所以这些地方自治的实施出现了冒进的倾向。
3、江苏地方自治的现实启示
尽管清末江苏地方自治从全局来看实施得并不完备，但它依然存在借鉴的意义。特别通过对它的实施过程的了解和结局的分析，给我国当代社会政治改革，特别是当前我国开展的基层民主改革以重要的启示。
首先，要在基层培育支持自治的各种社会力量，包括经济力量和政治力量。因为在江苏地方自治过程中，我们可以看到这种缺乏，主要表现为经济力量和政治力量的缺乏。一方面，农村经济基础的薄弱使得地方自治在推行过程中没有足够的经费支撑；另一方面，农村政治力量的薄弱，直接影响了地方自治开展的广度和深度，使得资产阶级的民主政治无法被更多的民众所接受。因而，当前基层的民主改革要以地方经济的发展为前提，同时也要加强民主的宣传和教育。
其次，基层是培养民主和民主实践最合适的地方和实验场。社会的构成主体是广大民众，而他们大都生活在基层社会。因而，我国所进行的民主政治改革必须将基层民主改革作为重点。通过在基层的民主试点，进而进行经验教训的总结，这样更利于整个国家民主政治改革的顺利推进。
再次，推动地方民主应循序渐进，尽可能减少因此引起的社会动荡。民主政治改革是需要以社会发展作为其基础的，而社会发展有一个渐进的过程，民主政治改革也需要一个循序渐进的过程。清末江苏地方自治过程中，大部分地区由于不顾社会发展状况而进行具有冒进性质的地方自治活动，则最终大多以失败而告终。
最后，要加强法制建设，实行政治民主法制化。这一方面要求制定有关确保民主政治顺利实施的法律，另一方面要求在现有法律的基础上加强对整个民主政治改革的法律监督。江苏地方自治过程中，就曾出现有关自治法律缺乏的情况，尽管清政府也曾颁布一些地方自治的章程，但这些章程大多都未能结合自治实践进行变异；此外即使有章程的制定，但缺乏有效的普法教育和法律监督，使得江苏地方自治在许多地方出现许多弊端，甚至酿成反对地方自治的风潮。
（崔道锋 撰写）
