2、萌动期江苏地方自治的个案——上海城厢内外总工程局
清末江苏的上海县是近代中国最大的通商口岸之一，风气较早开通。19世纪末20世纪初，上海的绅商认识到清廷统治的岌岌可危，又切身感受到租界的治理井然有序，社会公共事业先进发达，同时又出于抵制租界的扩张和扩大自身的社会影响力等多重因素的考虑，提出“非仿文明各国地方自治之制，必不足以图强”，“乃一意经营地方，就原有之马路工程局，改建总工程局，以立地方自治之基础。地方士绅自行筹措款项，承建桥梁，修筑马路，开辟商场，阻遏租界的扩张”。[ 《申报》，1906年6月4日。]1903年，李钟压向苏淞太道袁树勋建议在沪开办警察，维持地方公共秩序。[ 李平书：《且顽老人七十岁自叙》，《近代中国史科丛刊续编》第5辑，文海出版社有限公司，第176页。]1905年，李钟珏、郭怀珠、叶佳棠、姚文枬等，鉴于市政衰败，集议创设总工程局，以整顿地方，立自治之基，并就此晤商苏松太道袁树勋。[ 杨逸等：《上海市自治志·大事记》，成文出版社有限公司，1974年版，第1页。]袁对此极力赞赏，并当面予以鼓励。在获得清地方当局同意后，李钟压等五人还走访了曾往国外考察学习法政的有关人士，详细了解各国实行地方自治的规章制度，并据此草拟出了总工程局的组织章程，于1905年11月11日成立了上海城厢内外总工程局。
总工程局设有公议地方事务的议事会和执行议定结果的参事会。议事会，主要由数十名议董组成，是地方全体之代表。其执掌权限可归结：1、创立并改正本局各项章程及规则；2、关于局费的动用和局务的兴办；3、决议每年出入预算，认定预算外支出、超过预算支出；4、审查、认可预算报告；5、议决局内不动产之买卖交换等事；6、关于本局基本财产之处置；7、划定财产及建置各物之管理方法。[ 《总工程局议会章程》，《东方杂志》第3卷，第12期。]此外，有关章程还规定：“凡议会于参事会现行之事务及议决事件之曾否实行，收支之是否正当，裁判之是否公允，均有监督及质问之权”。“凡议会权限内应议决之事，参事会不待议不决，独行之者，议会有话问之权”。[ 《总工程局议会章程》，《东方杂志》第3卷，第12期。]
参事会是总执行总工程局各项事务的机关。该会由领袖总董、办事总董、各区区长、各部部长组成，每星期开常会一次，每年开年会一次，是具体事务的执行机关，掌有地方自治的实权。诸如，参事会对总工程局职员“皆有调查及监督之权”；经全体参事会成员同意可决定暂缓执行议事会议决的事项，并在陈明理由的前提下，移交议事会重议。但是，参事会在许多具体方面还得受议事会的监督和限制。“凡议会未经议决之事，参事会当谨守权限，无擅自兴办之权。”此外，“如议会调查参事会一切事务，凡查看出入各帐暨裁判供断等事，参事会各员有竭诚报告之责。”[ 《总工程局议会章程》，《东方杂志》，第3卷，第12期。]
在议事会、参事会两大机构之下，上海城厢内外总工程局还设三科一所，三科即户政科（下设户籍处、地产登记处、收捐处）、警政科（下设巡警处、消防处、卫生处）、工政科（下设测绘处、路工处、路灯处），其管理项目涉及户籍的编查管理、地产的注册转让、房屋的登记翻造、道路的开拓修建、河渠的填筑疏浚、路灯的维修添设、巡警的募训设置等等。由此可见，上海城厢内外总工程局拥有市政建设权、民政管理权、公用事业管理权、社会治安权和地方税收权等权利，较为明显地体现了地方行政机构的属性。三科外，上海城厢内外总工程局还设有裁判所，负责审理总工程局所辖各区有关违警事件及一般诉讼诉案，并单独订有专门的章程，作为其在具体事件和案件中的规范。
从总工程局机构设置来看，较多地仿效了西方的政治制度。从功能上来看，其分设的议事会和参事会两大机构，极类似西方的代议和执行机关，其所设之裁判所，也较多地具有了西方司法机构的功能，具有了近代西方社会立法、行政和司法分离的特征，这在清末地方自治正式推行前，是绝无仅有的。此外，总工程局在立法、行政、司法设置上的完备的程度，是其现代化的重要特征。议事会和参事会之下分设的三科一所，已基本涵盖了近代城市管理的各个方面。这些机构设置后，所产生的具体效能，可用下列数据加以说明：从总工程局设立到后来改为的自治所之前的近四年的时间里，辟建、修筑道路六十多条，修理、拆建桥梁五十来座，新辟、改建城门3个，疏浚浜河9处，修筑驳岸7个，修造码头4座；设置巡警人员398人，每年裁决民刑诉讼及违警事件1600百多起；岁收入从九万三千六百多两，增加到十六万四千多两。[ 周武、吴桂龙： 《上海通史》，第五卷，上海人民出版社，1999年版，第425页。]由此可见，总工程局在吸收西方政治制度的基础上所设之机构，已能够较好地管理上海这个近代化程度较高的城市。
但是，上海总工程局毕竟处于西方政治制度的初始摹仿阶段。虽然设立了具有地方议会特征的议事会，但是，总工程局时期还没有规范的选举章程，那些议事办事的议董和总董虽“均由地方公举，呈请苏松太道核准”[ 《总工程局章程》，《东方杂志》，第3卷，第12期。]，然而所谓“公举”，实际是限定在严格范围内的地方绅士中的选举，例如，“议董由本地绅士及城厢内外各业商董秉公选举”[ 《总工程局章程》，《东方杂志》，第3卷，第12期。]。此外在《总工程局议会章程》中，对议员（即议董）的选举作了较详细的规定，并有甲级和乙级选民之分，但其所谓选民并非是市民全体，而是在地方士绅中产生，因而也就较多地反映这部分人的权益。所以，可以想见，当时上海总工程局的所有议事、执行之权是由部分地方士绅所掌控，并未见有普通市民的参与。总工程局议事会所议决和参事会所执行之事项，普通市民也仅仅是无条件地接受，并没有发表意见的空间。
综而观之，上海城厢内外总工程局，尽管在其具体实践上较多地具备了地方自治的特征，可以看作是江苏地方自治萌动期的一个范例。但是，它的自治活动的主导者是局限在一个很小的范围内。而且，总工程局缺乏地方自治的最基本的要素，就是尽可能大范围地开展选举。
（三）清政府筹办下的江苏地方自治的逐步实施
尽管清末地方自治在全国的少数地区得到了较好的试行，但这毕竟是萌芽式的。上述江苏地区地方自治的早期开展，主要是在经济比较发达、民气比较开通地方的一种尝试，而且是在清政府的严控之下进行。因为这种地方自治的尝试，并没有规模存在的合法性，其生存的依据也多是比附古代的自治传统和地方少数开明官员的默许。所以，大规模地推行地方自治，迫切要解决的问题是其合法性的问题。
此时，清政府一方面对地方督抚势力不断坐大，正苦于无计可施；另一方面地方自治在少数地区的萌芽，使清政府看到了制衡地方督抚的力量。因而，清政府开始计划，逐步将地方自治纳入政府督办的框架。
1908年，清政府颁布了宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施做出了如下规划：第一年，颁布《城镇乡地方自治章程》；第二年，筹办城镇乡的地方自治，并颁布《府厅州县地方自治章程》；第三至五年筹办续办各地地方自治；第六年城镇乡一律完成；第七年府厅州县一律完成。由此可以看出，清政府计划用七年的时间，自下而上地全面推行地方自治，其过程可分为上下两级。上级地方自治的范围是府厅州县，下级地方自治的范围为城镇乡。并且，自治的实施步骤是由下而上地依序进行。
1909年1月（即光绪三十四年年底），清政府正式颁布了《城镇乡地方自治章程》（共九章一百一十二条），及《城镇乡地方自治选举章程》（共六章八十一条）。这两个章程的颁布，标志着下级地方自治在清政府的倡导下，可以依章、依法进行。次年3月（宣统二年二月），清政府又颁布了《府厅州县地方自治章程》。在清政府的推动下，江苏同全国其它省份一样，开始较大规模地实施地方自治。江苏所辖区域的地方自治的推行，分为苏属和宁属两块分别进行。苏属为江苏巡抚所辖地区，包括苏州府、淞江府、常州府、镇江府及太仓直隶州共四府一州；宁属为江宁总督所辖地区，包括江宁府、扬州府、淮安府、徐州府、海州、通州。总的来看，这两个地区地方自治推行的具体状况是不尽相同的，苏属地区具体推行较快，推行效果也较好，而宁属地区的整体情况，则远不如前者。
1、苏属地区地方自治的推行
苏属地区向来是江苏乃至全国经济繁盛之地，且风气较其它地区开放。苏属地区在清政府颁布《城镇乡地方自治章程》之初，就开始筹备推行地方自治，并成立苏属地方自治筹办处。苏属地方自治筹办处是政府主导地方自治的机关，究其性质，可以从其成员构成看出：总办分别是陆锺琦（布政使司）、樊恭煦（提学使司）、左孝同（按察使司）；会办夏敬观（候补道）；总理唐文治（前署农工商部尚书）；协理蒋炳章（翰林院编修）、朱寿朋（翰林院编修）。[ 江苏苏属地方自治筹办处编：《江苏自治公报》第一期，图表类，《近代中国史料丛刊三编》第53辑，文海出版社有限公司。]由此可见，苏属地方自治也基本符合了清政府筹备地方自治的主要精神，即将本应由地方精英自办的自治纳入到地方政府的管辖之中，并在政府的具体督导之下，按步进行。
表二：江苏苏属地方自治筹办处附设自治研究所教学计划表[ 江苏苏属地方自治筹办处编：《江苏自治公报》第一期，章程类，《近代中国史料丛刊三编》第53辑，文海出版社有限公司。]
苏属地方自治筹办处附设了一个地方自治研究所，该所依据宪政编查馆的有关规定，制定了较为详细的教学计划，培养办理各厅州县地方自治的人才，具体内容可见表二。此外，苏属地方自治筹办处还规定，每期学员定额为八十二名，各府厅州县属选送二人，省会之区可加倍。对选送学员的资格，亦作了较为严格的限定。
由表二可以看出，该自治研究所着重对学员进行法律、章程培训，以期使所训学员在以后地方自治的具体实施过程中能够按照政府所制定的法律和章程办事。自治研究所所开设课程时间，每星期以三十小时为度，全课程定为八个月教授完毕，以四个月为一学期，学员学满两学期方可毕业。此外，该所还附设自治研究会，凡各属士绅，以往办地方公益事务并有资望的人，每月被召集一两次，并对他们进行培训。
自治研究所学员在毕业之后都要回乡进行自治宣传与自治实践。他们除了协助地方官办好本地的各项自治事宜外，还要对基层民众进行自治宣传，主要是通过举办县级自治研究所达到普及自治知识的目的。县级自治研究所“以讲习自治章程，造就自治职员为宗旨”， [ 江苏苏属地方自治筹办处编：《江苏自治公报》第一期，章程类，《近代中国史料丛刊三编》第53辑，文海出版社有限公司。]规定受训学员“以地方自治中选民资格为准”，主要是县属各区管理地方自治的士绅。“学员名额原无一定，惟不得过少，且必须令每区皆有听讲员为度”， [江苏苏属地方自治筹办处编：《江苏自治公报》，第一期，章程类，《近代中国史料丛刊三编》第53辑，文海出版社有限公司。]就总体情况而言，县级地方自治培训是以苏属地方自治研究所的培训为模板的，其所设课程、所订学时以及对在学学员的各项规定也大致等同于苏属地方自治研究所。
紧随自治研究所设立和自治培训进行之后的自治活动，就是调查户口、调查岁入、岁出及财产登记等。其实，有关选举调查的内容，在地方自治实施之初的谘议局选举活动中，就曾有进行。
谘议局是联系地方自治和清政府实施宪政的一个中间组织，同时也是省级地方自治组织。谘议局成立前的初选举的调查和登记工作在苏属地区开展是比较成功的。有关初选举的具体步骤、进行过程以及结果，在当时各期《申报》上都有详细的记载。
江苏谘议局选举严格按照宪政编查馆制定的《各省谘议局章程》规定，谘议局议员选举采用复选制，即间接选举法。复选举法共分两步，第一步是初选举，即“先由选举人选出若干选举议员人”，而后再进入第二步，即复选举，“令选举议员人投票选出议员是也”。[故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》(下册)，中华书局，1979年版，第671页。]具体选举过程，当时也作了严格的规定，并在选举期三个月前公示，内容包括：一、初选举日期；二、初选投票区、投票点及开票点地址；三、投票方法。在具体实行投票选举过程中，选举职员和参选人员，都被严格要求按照选举规章的规定去做。总体而言，谘议局选举，虽是破天荒第一次，但由于清政府和地方各级政府的重视，以及地方士绅的积极审慎，所以取得了较好的成绩，这也为随后进行的城镇乡和府厅州县两级地方自治选举作了很好的动员与示范。
城镇乡的选举很大程度上借鉴了谘议局在选举调查、选举方法上的经验，但是在选举及被选举的资格方面存在一定差异，清政府对城镇乡选民的选举权和被选权的资格作了如下限定：“凡具本国国籍，年满25岁，在该城镇乡连续居住三年以上，并年纳正税或地方公益捐二元以上男子，均具选举权和被选举权。”[江苏苏属地方自治筹办处编：《江苏自治公报》第一期，章程类，《近代中国史料从刊三编》第53辑，文海出版社有限公司。]这种选举和被选举资格的限制比起谘议局选举的限制规定来，虽然删去了财产的限定，但性别限制依然存在，这将大大降低政治参与的广度，若按男女性别对半比例计算，政治参与的广度将降低一倍。
