3、江苏地方自治的典型个案
江苏地区在清政府筹办地方自治之前，地方自治活动处于萌芽状态，而且在部分地方，地方自治的发展速度较为迅速。但这些地方自治活动是在少数开明地方官员的默许下进行，除此以外，并没有多少存在的合法性。因而，这些萌芽只能在少数环境相对宽松的地区出现。而在清政府公开颁行地方自治章程后，情况就大不同前了。这时，由于清政府的筹办，地方自治获得了合法的地位。
在清政府的筹办之下，江苏地区地方自治在全省范围内大部分地区开始推行。在推行过程中，上海县的城自治公所、苏州的市民公社以及通州地方自治是办得较好的。以下分别对这三个典型个案作一介绍，以期弥补在全面介绍江苏地方自治时的不足。
（1）上海城自治公所
上海城自治公所，是在清政府颁布《城镇乡地方自治章程》后，由原来的上海城厢内外总工程局转变而来的。1909年1月18日（光绪三十四年十二月二十七日），清政府颁布了《城镇乡地方自治章程》，规定各地城、镇、乡必须设立自治公所。同年3、4月（宣统元年二、三月）间，苏松太道蔡乃煌和代理上海县知县李修梅饬令总公程局遵照《城镇乡地方自治章程》筹办地方自治。[ 杨逸：《上海自治志·公牍甲编》，成文出版社有限公司，1974年版，第132页。]而此时，上海地方绅商办地方自治已有四年时间之多，而且各项自治活动大多已开展，所以，为了维护和巩固他们的既得利益，以李钟珏为首的上海绅商即向当局请示，提出以总工程局为基础，改组上海城厢内外总工程局为上海城自治公所。这一要求获得了当局的批准，同年7月（宣统元年五月），上海城自治公所成立。
上海城自治公所在开展议事会和董事会选举方面与以往有所不同。自治公所曾声明废除总工程局原来的选举方法，一切均遵照《城镇乡地方自治选举章程》办理，具体办理情况如下：1909年6月18日（宣统元年五月一日）自治公所设立选举调查事务所；9月划定选举区域（共二十一个），12月公布选举人名单（甲级334人，乙级3310人，共3644人），12月中划分地段设立投票所（3个）；1910年1月（宣统元年十一月底）核定议员名额（60名），又分甲乙两级投票选举，最后于1910年2月（宣统二年正月）由当选议员投票举定议事会长、副议长及董事会总董、董事，成立了新一届的董事会和议事会。从上可以看出，上海城自治公所已经按照《城镇乡地方自治章程》，完成了地方自治的主要步骤。
上海城自治公所所管辖的地域范围和职权范围比总工程局时要大。首先，上海城自治公所将其自治实施的范围扩大到了以往所不曾涉及的闸北等地区。其次，总工程局时期，上海地区的地方自治活动，并不全归总工程局管辖。而到了上海城自治公所时期，原来不属总工程局管辖的官契事务[ 杨逸：《上海自治志·公牍乙编》，成文出版社有限公司，1974年版，第65-67页。]、城内清道、路灯及造房执照等事权都于1910年9月收归城自治公所所有。[ 杨逸：《上海自治志·公牍乙编》，成文出版社有限公司，1974年版，第31-34页。]因而可以看出，上海城自治公所在总工程局的基础上，其行政范围和地方行政权都比总工程局时有所扩大。
上海城自治公所在确定选民范围上比总工程局大得多。《城镇乡地方自治章程》规定，“年纳正税或本地方公益捐二元以上者”可作为选民。这比总工程局规定的选举人条件宽泛得多了。从选举人数来看，1905总工程局开办议董两会成员选举，其选民人数虽没有确切记载，但据估计不出200人。[ 周武、吴桂龙：《上海通史》，第五卷，上海人民出版社，1999年版，第425页。]而1909年12月公布的城自治公所选举的选民人数为3644人（包括租界内纳正税者），而实际参加投票的人数是1104人。[ 杨逸：《上海自治志·公牍甲编》，成文出版社有限公司，1974年版，第9页。]如果按照当时上海城厢的人口数204388人[ 杨逸：《上海自治志·公牍甲编》，成文出版社有限公司，1974年版，第9页。]（不包括租界）来看，有参选资格的选民数占总人口1.78％，实际投票的只占总人口的0.54％。因而，城自治公所时期参选选民数占总人口的比例有所提高。出现这种情况的主要原因是城自治公所时期选民的条件确定是按照清政府的自治章程规定的，其中最关键的一条是有关选民纳税数额的规定。总工程局在《总工程局议会章程》中规定，选民分甲、乙两级（所谓甲级即有被选举权；所谓乙级即有选举权）。甲级选民需“年纳地方捐税二十元以上满三年者”；[ 《总工程局章程》，《东方杂志》第3卷，第12期。]乙级选民需“年纳地方捐税十元以上满三年者”。[ 《总工程局章程》，《东方杂志》第3卷，第12期。]而清政府所制定的《城镇乡地方自治选举章程》则规定“年纳正税或本地方公益捐二元以上者，此皆有选举权、被选举权者也。”[ 江苏苏属地方自治筹办处编： 《江苏自治公报》，第三十四期，讲议类，《近代中国史料丛刊三编》第53辑，文海出版社有限公司。]这一规定就扩大了选民的范围。
表面上，上海城自治公所选民数扩大了，选民资格宽泛了，然而参与地方自治的决策和执行的人员的选取范围实际上并没有扩大。首先，从清政府所制定的《城镇乡地方自治选举章程》来看，该章程第五条规定，只要年纳正税或地方公益捐达二元以上的人，都有选举权和被选举权，但这并不能保证范围扩大后的这一部分选民能够进入地方自治决策层和执行层。因为清政府在《城镇乡她方自治选举章程》中规定了划分甲、乙两级选民的方法：先将全体选民的捐税总额除以二，而后排序，并挑选捐税最多的选民作为甲级选民，直到被列入甲级范围内的选民的捐税额累计总额达到全体选民捐税总额的一半为止，其余的皆为乙级选民。[ 江苏苏属地方自治筹办处编：《江苏自治公报》，第三十四期，讲议类，《近代中国史料丛刊三编》第53辑，文海出版社有限公司。]所以可见，所谓的甲级选民（即有被选举权的选民，也即有机会进入决策和执行层的选民）是纳税绝对多的那部分人，也即是大绅商。其次，我们可以从城自治公所选出的议事会和董事会的当选成员来看，绝大多数还是原来总工程局议董两会的成员。以1910年2月的选出的议事会为例，此次选举的议事会议长、副议长分别是原总工程局的副议长沈恩孚、原总工程民局西区区长吴馨。按成员数来看，此届议事会议员额数为60人，除谢绝告退无效者17人外，实际43人。其中，是原总工程局议董两会的成员即有18人之多。[ 参见马小泉：《国家与社会：清末地方自治与宪政改革》，河南大学出版社，2001年版，附录三。]董事会的情况亦是如此。由此可见，上海绅商资产阶级对各时期的地方自治都握有实权。
（2）苏州市民公社
苏州市民公社是清末筹办地方自治运动中出现的一种以商民为主体的地方自治组织。它的出现是以成立于1909年（宣统元年）的苏州观前大街市民公社为开端。是年6月，兼有苏州商务总会会董、自治研究会成员、怡和祥洋货店经理三种身份的商人施莹（号炳卿），向苏州商务总会、江苏苏属地方自治筹办处及府、县地方衙门呈报请求设立商民自治组织，并取名苏城观前大街市民公社。呈报中的内容是这样记载的：“窃商等住居观前大街，经营商业，历有年所。第观前大街，分观东、观西二名称，地居冲要，店铺环立。从前办理各事，虽有施行之效验，沿无联合之机关。商等目击情形，急思振作，爱拟组织公社，自醋坊桥起，察院场口止，如关于卫生、保安等类，实力试办，取名观前大街市民公社。”[ 《苏州市民公社档案选辑》，《辛亥革命史丛刊》，1980年，第4辑，第87-88页。]经上述接受呈报机构的认可，观前街市民公社得以成立。在其示范和影响之下，苏州城区随后成立几个类似的市民公社，诸如阊门下塘桃坞公社、渡僧桥四隅公社、道养公社等，这些统称为市民公社。
以观前街公社为例，苏州市民公社有章程和较为完备的组织机构。其章程规定了包括定名、宗旨、办法、入社、出社、职员、经费、会期、社所、附则等十项内容。[ 《苏州市民公社档案选辑》，《辛亥革命史丛刊》，1980年，第4辑，第60-62页。]从章程的内容可以了解该市民公社在成立之初的情形：首先，其成立的宗旨是“以联合团体，互相保卫，专办本街公益之事为宗旨。”[ 《苏州市民公社档案选辑》，《辛亥革命史从刊》，1980年，第4辑，第61页。]其次，对入社、出社作了详细规定，入社的必要条件是“凡合于下开三项者，均得为本社社员：（甲）有本社社员介绍者；（乙）年满二十五岁者；（丙）住居本街或营业本街，须满一年以上者。凡下开三项，不得入社：（甲）营业不正者：（乙）失财产上之信用者；（丙）患有疯癫疾者。”[ 《苏州市民公社档案选辑》，《辛亥革命史从刊》，1980年，第4辑，第61页。]出社的规定是这样的“（甲）干犯刑宪：（乙）违背本社宗旨；（丙）破坏本社名誉；（丁）不缴社费满一年者。”[ 《苏州市民公社档案选辑》，《辛亥革命史丛刊》，1980年，第4辑，第61页。]这些规定对社员的行为起了很好的约束作用。其三，章程还规定了公社的构成，其组成主要有总干事、副总干事、评议员等，而且他们都是通过选举产生的，并以一年为任期，职员的具体工作也做了细致的分工。此外，公社章程还对经费和会期进行了规定，经费分入社会、常年费、特别费三项；会期分常会、年会，按月一期。常会时，评议员均须到社，如有特别提议事件，总干事则召集全体社员，开临时特别会。
从观前街公社章程的内容来看，它己经明显不同一般行会组织和商会组织。其“以联合团体，互相保卫，专办本街公益之事”为宗旨，就已经凸显了类似地方自治组织的特性。再看其严格的出、入社条件和细致的组织架构，明显体现了近代地方自治组织的特点。此外，对议事、决议的规定，又体现了较高程度的民主。所以，就从其章程内容看，观前大街公社是一个制度严密的自治组织。再从其成员的构成来看，观前大街公社又是一个商人发起，且以商人为主体的自治组织。而紧随其后建立的公社组织，在章程的规定上较多地以观前大街公社为蓝本，只不过在其成员上夹杂了一些退职官吏、律师、小学校长、小农场主等，但其余职员绝大多数是由商人构成。[ 《苏州市民公社与辛亥革命》，《辛亥革命史丛刊》，1980年，第4辑，第42页。]而在当时，苏州在近代工业不很发达的情况下，苏州城区市民的构成中，商人占了很大的比重。所以，上述的以苏州观前大街为代表的一群公社，可以称作是商人自治组织，亦可以称作市民自治组织，即市民公社。
